Aggiornato il 4 Maggio 2023
Il corpo giuridico del settore degli appalti pubblici è costituito dal D. Lgs. n. 163 del 12 aprile 2006, “Codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture in attuazione delle direttive 2004/17/CE e 2004/18/CE” e dal relativo regolamento, il d.P.R. 5 ottobre 2010, n. 207 “Regolamento di esecuzione ed attuazione del decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163, recante Codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture in attuazione delle direttive 2004/17/CE e 2004/18/CE”.
L’articolato complessivo si sviluppa in 625 articoli e 58 allegati. Per disporre di un termine di confronto è sufficiente il paragone con le due direttive comunitarie che ne costituiscono il presupposto, la 2004/17/CE e 2004/18/CE, che, complessivamente, contano 150 articoli.
Il regolamento, entrato in vigore l’ 8/6/2011, disciplina minuziosamente le fasi dell’appalto ed il sistema dei controlli ed è soggetto alle misure straordinarie volte a contrastare il fenomeno dell’infiltrazione mafiosa.
A tale scopo gli artt. 3 e 6 della L. n. 136 del 13/8/10 “Piano straordinario contro le mafie, nonché delega al Governo in materia di normativa antimafia” e l’art. 6 della L. n. 217 del 12/12/2010, che converte, con modificazioni, il D.L. n. 187 del 12/11/2010, disciplinano la materia della tracciabilità dei flussi finanziari nei contratti di appalto. In particolare l’art. 3 della L. 136/2010 recita: “Per assicurare la tracciabilità dei flussi finanziari finalizzata a prevenire infiltrazioni criminali, gli appaltatori, i subappaltatori e i subcontraenti della filiera delle imprese nonché i concessionari di finanziamenti pubblici anche europei a qualsiasi titolo interessati ai lavori, ai servizi e alle forniture pubblici devono utilizzare uno o più conti correnti bancari o postali, accesi presso banche o presso la società Poste italiane Spa, dedicati, anche non in via esclusiva, fermo restando quanto previsto dal comma 5, alle commesse pubbliche. Tutti i movimenti finanziari relativi ai lavori, ai servizi e alle forniture pubblici nonché alla gestione dei finanziamenti di cui al primo periodo devono essere registrati sui conti correnti dedicati e, salvo quanto previsto al comma 3, devono essere effettuati esclusivamente tramite lo strumento del bonifico bancario o postale, ovvero con altri strumenti di pagamento idonei a consentire la piena tracciabilità delle operazioni.”; l’art. 6 della L. 136/2010 stabilisce la disciplina sanzionatoria mentre l’art. 6 del D.L. 187/2010, recante “Disposizioni interpretative e attuative delle norme dell’articolo 3 della legge 13 agosto 2010, n. 136, in materia di tracciabilità dei flussi finanziari”,chiarisce quale sia la corretta interpretazione di alcune espressioni contenute nel Codice : comma 3.” L’espressione: «filiera delle imprese» di cui ai commi 1 e 9 dell’articolo 3 della legge 13 agosto 2010, n. 136, si intende riferita ai subappalti come definiti dall’articolo 118, comma 11, del decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163, nonché ai subcontratti stipulati per l’esecuzione, anche non esclusiva, del contratto. “; Comma 4. “L’espressione: «anche in via non esclusiva» di cui al comma 1 dell’articolo 3 della legge 13 agosto 2010, n. 136, si interpreta nel senso che ogni operazione finanziaria relativa a commesse pubbliche deve essere realizzata tramite uno o più conti correnti bancari o postali, utilizzati anche promiscuamente per più commesse, purché per ciascuna commessa sia effettuata la comunicazione di cui al comma 7 del medesimo articolo 3 circa il conto o i conti utilizzati, e nel senso che sui medesimi conti possono essere effettuati movimenti finanziari anche estranei alle commesse pubbliche comunicate. “ Comma 5. “L’espressione: «eseguiti anche con strumenti diversi» di cui al comma 3, primo periodo, dell’articolo 3 della legge 13 agosto 2010, n. 136, e l’espressione: «possono essere utilizzati sistemi diversi» di cui al comma 3, secondo periodo, dello stesso articolo 3, si interpretano nel senso che è consentita l’adozione di strumenti di pagamento differenti dal bonifico bancario o postale, purché siano idonei ad assicurare la piena tracciabilità della transazione finanziaria. “
L’assolvimento degli obblighi di tracciabilità comporta l’utilizzo di conti correnti bancari o postali dedicati, anche in via non esclusiva, la movimentazione finanziaria relativa alle commesse pubbliche da effettuarsi esclusivamente mediante bonifico bancario o postale o altri strumenti di pagamento che consentano la piena tracciabilità di ogni singola transazione mediante apposizione del CIG e del CUP (quest’ultimo limitatamente ai casi previsti dall’art. 11 della L. 3/2003).
La lettura del combinato disposto è stata oggetto di interpretazioni dell’Abi e dell’Avcp che, inizialmente, hanno evidenziato posizioni diverse relativamente alla possibilità di utilizzo di alcuni strumenti di pagamento alternativi al bonifico bancario o postale, quali Ri.Ba. RID, carte di credito, SEPA Direct Debit.
L’Avcp, Autorità per la Vigilanza sui contratti pubblici di lavori, servizi e forniture, ha espresso un parere che contempla fra gli strumenti di pagamento, oltre ai bonifici bancari e postali, le ricevute bancarie elettroniche (c.d. Ri.Ba.), considerandole fra gli strumenti che consentono una piena tracciabilità dei flussi essendo possibile indicare nella causale il Cig o il Cup. Per questo stesso motivo, al contrario, secondo l’Abi il RID (Rapporto interbancario diretto) è da annoverarsi fra gli strumenti non tracciabili in quanto la relativa maschera del sistema informatico, un modello di fatto unificato a livello europeo, non dispone di un campo sul quale riportare il Cig.
L’assegno, non trasferibile, consentirebbe l’indicazione, sul retro, di Cig e Cup ma ciò richiederebbe una successiva operazione di controllo e ritrascrizione per garantirne la piena tracciabilità, con un aggravio della procedura bancaria.
Un pagamento effettuato mediante carta di credito, essendo i movimenti registrati, è tracciabile ed appoggiabile ad un conto dedicato come prescritto dalla legge, ma non offre la possibilità di disporre di un campo in cui inserire i codici CIG e CUP, questo rende lo strumento inidoneo ai fini della tracciabilità dei flussi.
Il Sepa Direct Debit è uno strumento di pagamento per disporre incassi che consente la piena tracciabilità dei flussi, purchè i flussi di addebito debbano riportino tutti i dati del mandato, quindi anche il Cig ed il Cup, utilizzando il campo libero per specificare la causale.
Dopo i primi interventi chiarificatori dell’AVCP, con la pubblicazione della Determinazione n° 8 del 18 novembre 2010 e della Determinazione n° 10 del 2010 del 22 dicembre 2010, l’Autorità ha provveduto a chiarire i dubbi residui sostituendo le precedenti determinazioni con la Determinazione n° 4 del 7 luglio 2011, “Linee Guida sulla tracciabilità dei flussi finanziari ai sensi dell’articolo 3 della Legge 13 agosto 2010, n° 136”, che sintetizza in maniera sistematica sia l’interpretazione sia l’operatività in applicazione del disposto legislativo. La determinazione dell’Autorità riguardo all’utilizzo di strumenti di pagamento tracciabili relativi alla filiera appaltatore, subappaltatore, fornitore considera utilizzabili unicamente gli strumenti nei quali il codice CIG/CUP sia inseribile negli ordini di pagamento e sia al contempo gestibile dalle procedure interne e interbancarie, al fine di consentire la registrazione e la conservazione, decennale, delle singole movimentazioni soggette a tracciabilità.
Ai fini della tracciabilità L’AVCP assimila al bonifico bancario o postale i servizi di trasferimento di fondi con le caratteristiche del bonifico gestiti dagli Istituti di pagamento, costituitisi ai sensi della Direttiva Europea sui Pagamenti.
Anche la Ri.Ba. è annoverata fra gli strumenti pienamente tracciabili, a condizione che il CUP e il CIG siano inseriti fin dall’inizio dal beneficiario invece che dal pagatore, essendo la procedura bancaria avviata con la richiesta da parte del creditore.
Per i servizi di addebito diretto, sostanzialmente il RID ed il SEPA Direct debit (ancora poco diffuso in Italia ma che in prospettiva sostituirà il RID), l’AVCP, recependo le indicazioni dell’ABI, conferma che il RID non rispetta il requisito della piena tracciabilità poiché la sottostante procedura non gestisce le causali specifiche relative alla singola disposizione di pagamento (in altri termini il modello non ha un campo libero per l’indicazione della causale nella quale riportare il CIG ed il CUP), mentre il SEPA Direct Debit, i cui flussi informativi prevedono un campo libero nel quale potrebbero essere ospitati i detti codici, consente di rispettare il requisito della piena tracciabilità, ovviamente a condizione che vengano indicati il CIG ed il CUP.
Le omissioni o violazioni di legge alla piena tracciabilità dei flussi finanziari sono pesantemente sanzionate, l’applicazione dell’art. 6, comma 1 della L. 136/10 comporta una sanzione amministrativa pecuniaria dal 5 al 20 per cento del valore della transazione, fatto salvo il disposto dell’art. 7, comma 1, lettera a), L. n. 217/10, che prevede costituisca causa di risoluzione del contratto; l’uso di un conto corrente non dedicato comporta una sanzione amministrativa pecuniaria dal 2 al 10 per cento del valore della transazione stessa; il reintegro dei conti correnti effettuato con modalità diverse da quelle indicate all’articolo 3, comma 4, comporta una sanzione amministrativa pecuniaria dal 2 al 5 per cento del valore di ciascun accredito; l’omissione, il ritardo o l’incompletezza nella comunicazione del conto corrente dedicato comportano una sanzione amministrativa pecuniaria da 500 a 3.000 euro.
Uniche eccezioni i pagamenti ex art. 3, comma 2, per i quali è comunque richiesto che debbano comunque transitare sui conti correnti dedicati le movimentazioni verso conti non dedicati (beneficiari di stipendi, pagamento di manodopera, pagamenti per spese generali, provvista per immobilizzazioni tecniche, spese per consulenze); per tali pagamenti l’utilizzo di assegni bancari e postali è da considerarsi mera ipotesi residuale ed è sottoposto al contemporaneo verificarsi delle seguenti 3 condizioni: a) i soggetti non siano in grado di accettare pagamenti a valere su un conto corrente (o conto di pagamento); b) il conto su cui vengono tratti i titoli sia un conto dedicato; c) i predetti titoli vengano emessi muniti della clausola di non trasferibilità. Il verificarsi della prima ipotesi appare poco probabile per un pagamento effettuato a favore di un operatore economico. E’ comunque escluso l’uso del contante anche per i pagamenti ex art. 3, comma 2.
Avv. Fabrizio Bruni (Avvocato del Foro di Roma e Presidente dell’Associazione degli Avvocati Romani)
e Ing. Marco Caidominici (consulente tecnico del Tribunale di Perugia)
Sotto controllo tutti i conti correnti bancari
Tracciabilità dei pagamenti sopra soglia
